随着“大资管”时代到来，财政资产管理改革开始步入“深水区”，对经营性国有资产实施集中统一监管成为国企改革的“最后一公里”。推动国有资产优化配置、促进国有资本保值增值，做改革的先行者，江苏率先发力，主动探索体制机制创新，搭建国有资产监管平台，稳步将省级党政机关和事业单位经营性国有资产纳入集中统一监管，与非经营性国有资产管理形成“一体两翼”新格局。通过改革建立健全现代国有企业制度，形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制，实现高质量发展。

啃“硬骨头”

——亟待突破体制之困

随着财政支出规模的不断扩大，2020年，江苏行政事业性资产总额已达约2.78万亿元，其中省级层面约3100亿元。“从管理情况看，有的资产配置缺乏整体统筹，一边通过预算安排新增资产，另一边又有大量资产闲置浪费；有的资产出租、出借、担保、处置等不规范，存在国有资产损失流失风险。” 省财政厅资产管理处处长臧玉淼表示，筑牢国有资产监管防线，实现国有资本做强做优做大，是新一轮改革担负的艰巨使命。

改革启动之初，省财政厅对省级党政机关和事业单位所办企业进行了初步摸底，涉及企业共1514户，2017年年末资产总额353.51亿元，归属于省级国有份额的净资产98.92亿元。为了盘活国有资产存量，实现国有资本合理流动和保值增值，2019年9月，江苏省国金资本运营集团有限公司（简称省国金集团）应运而生，注册资本100亿元。截至目前，除省属高校、地矿地勘类单位外，首轮改革共涉及43个部门所办470家企业，其中，清理关闭278户，股权划转160户，其余暂维持现行管理体制。

然而，不可回避的是，党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管自有其面临的复杂性和艰巨性，挑战诸多。“在改革的推进中，我们发现省级党政机关和事业单位经营性国有资产虽体量巨大，但大多数企业个体规模小、行业散、治理结构不健全，实现集中统一监管是块难啃的‘硬骨头’。本次涉改的企业中有不少是全民所有制或集体所有制企业法人，首先要完成公司制改制后才能进行股权划转。”省国金集团党委书记、董事长仲小兵指出，涉改企业的经营活动处于完全市场竞争领域的不多，大多依附于主管部门或主办单位，缺少足够的独立运营能力，甚至有的企业根本不具备自我造血能力，难以适应激烈的市场竞争。

创新破局

——组建国有资本运营平台

改革如何改出新成效？作为牵头单位，省财政厅抓住顶层设计的“牛鼻子”，建立“2+3+1”制度体系。其中，提请省委省政府出台2个纲领性文件，明确了改革范围、改革方式和监管平台；印发3个操作层面文件，开展资产清查，并厘清股权划转后的监管权责；制定1份出资人监管审批事项清单，突出以管资本为主加强国有资产监管，建立监管长效机制。

与此同时，以国有资本投资、运营公司试点为突破口，从管人管事管资产向管资本转变，成为改革破冰的关键实招。“国有资本投资、运营公司是设立在政府和市场之间的‘界面’和‘隔离带’，按照规范的法人治理结构，以‘市场化’的方式层层传导，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。”臧玉淼透露说，将党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管以及组织国有资本运营公司试点“两项改革”结合起来，在全国各地尚未有先例。因此，组建省国金集团成为江苏再次“摸着石头过河”的创新尝试。

记者采访获悉，省国金集团管资本不管资产，管运营不管经营。“集中统一监管是国有资本运营的基础，在省财政厅的指导推动下，我们对160户股权划转企业逐个开展尽职调查和梳理归类。根据企业主业与原主办单位的关系密切程度，区分直管、共管、托管三种形式，‘一企一策’实施分类监管。” 仲小兵表示，“我们对授权范围内的国有资本履行出资人职责，事前参与决策、事中放权经营、事后强化监管，不从事具体生产经营活动，也不干预所持股企业日常经营活动。”对于股权划转企业，省国金集团将按照业务相近企业合并的原则，实施企业战略并购重组，围绕“资源资产化、资产资本化、资本证券化”的核心逻辑，采取“三个一批”方式，分类推进划转企业和资产盘活做大。

落地生根

——改革成效外溢初步显现

令人欣喜的是，通过两年时间的摸索实践，改革已取得初步成效。在严防国有资产损失流失方面，省财政厅与省产权交易所建立信息共享联动机制，加强国有资产交易中受让方资格审查，设计多轮竞价、每轮老股东优先行权的市场化交易规则。改革期间，省产研院转让所持企业国有股权，评估价为4400万元，最后经212轮报价，成交价1.16亿元，相比起拍价增值率高达114.38%。

省广电有线信息网络股份有限公司作为上市文化企业，股权分散，还存在一些历史遗留问题。 “股权过于分散进而影响决策效率，公司的改革发展受到一定程度影响，不利于省属文化企业进一步做大做强。”臧玉淼告诉记者，为此，省财政厅推动省国金集团成立全资子公司——江苏省国金集团信息网络投资有限公司作为江苏有线的持股平台，对江苏有线原分散在55家国有股东手中合计56.94%的国有股权进行整合并实施集中管理。信息披露后，市场对江苏有线股价表现出良好预期，实现了国有资本保值增值。

省国金集团指导双门楼宾馆从全民所有制企业改制为有限公司，同时积极推进南京友好大厦股权收购。目前，省国金集团及双门楼宾馆合计持有南京友好大厦53.22%股权，初步解决了友好大厦20多年来无绝对控股股东等问题。省国金集团不断推动国有资本布局优化和结构调整，落实省财政厅“拨改投”举措，代表省财政向省环保集团、省电影集团出资，变无偿拨款为股权投资，做到资产资金投入可追溯、能问效、有收益……这样落地生根的案例还有很多。

“我们根据企业不同情况‘量体裁衣’，实行分类管理，将有竞争力的企业借助国有资本运营平台送上发展快车道，促进国有资本向重点行业、关键领域和优势企业集中。”臧玉淼直言，同时将促进低效无效资产以市场方式出清，进一步优化配置省级党政机关和事业单位经营性国有资产，推动国有资产资本化证券化。

江苏经济报记者 朱梦笛